MAP : l’Etat local est-il en voie de disparition ?
Alors que le prochain comité interministériel de modernisation de l’action publique (Cimap) devrait avoir lieu le 4 avril 2013, les syndicats s’inquiètent de la baisse continue des effectifs dans les services déconcentrés de l’Etat, qui amèneront immanquablement à des suppressions de services, aujourd’hui non assumées par le gouvernement.
Selon l’AMRF, la solution que l’Etat promeut coûtera plus cher au final.
«La RGPP, c’est fini. » Les syndicats ont bien noté cette phrase du Premier ministre lors du premier comité interministériel de modernisation de l’action publique (Cimap) [2], le 18 décembre 2012.
Ils ont aujourd’hui du mal à y croire car, si la méthode a un peu changé, les suppressions de postes sont toujours là, touchant plus particulièrement les services déconcentrés de l’Etat dans les territoires – qui représentent environ 80 000 agents –, en contact direct avec les usagers et les collectivités locales. « L’exercice d’évaluation des politiques publiques est plombé par le cadre budgétaire », résume Patrick Hallinger, secrétaire national de l’UGFF-CGT.
L’orchestre du « Titanic » - Le 31 octobre, un groupe de travail composé de fonctionnaires des administrations centrales et déconcentrées a été constitué, dédié à l’administration territoriale de l’Etat.
Son rôle : établir un diagnostic des principaux besoins et définir les thèmes prioritaires sur lesquels agir. Il devrait présenter une trentaine de préconisations lors du prochain Cimap, le 2 avril.
« L’organisation actuelle doit faire face à trois changements : le nouvel acte de la décentralisation, la baisse des effectifs de fonctionnaires et les attentes des habitants. Il s’agit d’établir la meilleure adéquation entre missions et moyens, et une organisation partenariale entre Etat et collectivités, résume Serge Bossini, directeur, adjoint au secrétaire général pour la modernisation de l’action publique. Nous réfléchissons, à “iso-organisation”, aux améliorations à apporter. Il y a beaucoup de choses à faire avant de ramener une couche de réorganisation. »
En filigrane, se dessine cependant l’idée que la puissance publique n’est pas représentée que par l’Etat – ce qui est juridiquement exact de par les fonctions du maire – et que les collectivités sont donc un prolongement naturel de l’Etat.
La vraie question reste, cependant, celle des moyens. « Le groupe de travail est un peu comme l’orchestre du “Titanic”, qui continue à jouer alors que le navire coule », ironise Laurent Janvier, secrétaire général duSNITPECT-FO.
Transfert, le mot tabou - S’il n’est question officiellement que d’optimiser les fonctionnements internes, des changements d’importance s’instaurent insidieusement, dénoncés par les syndicats.
Impossible, en effet, pour les administrations locales, de continuer à exercer les mêmes missions avec des effectifs en baisse constante.
L’amenuisement de l’Atesat [3], l’aide technique fournie par les services de l’Etat aux petites communes, en est une illustration. « La méthode est vicieuse : on réduit les effectifs qui y sont affectés sans donner de consignes claires aux agents : les conventions d’Atesat auraient dû être renouvelées fin 2012, mais nous attendons toujours les instructions de Matignon », résume Laurent Janvier.
En ce qui concerne l’instruction du droit des sols, assurée également par l’Etat pour les petites communes, la consigne a été donnée dans les directions départementales des territoires de n’y procéder qu’en cas de sollicitation expresse de l’élu.
Petit à petit, les collectivités sont incitées à se prendre en main pour trouver un relais, sans que le mot tabou de « transfert » ait été prononcé, et encore moins celui de « compensation financière ».
« Nous craignons un abandon du monde rural. L’exercice de ces missions par les collectivités risque, en outre, de coûter plus cher », dénonce Patrick Hallinger
A la carte - Aujourd’hui, il n’est pas vraiment question d’une nouvelle réorganisation des services de l’Etat dans les territoires – des réflexions seraient cependant en cours sur une évolution des directions départementales interministérielles, de source syndicale.
Mais, avec les baisses programmées des effectifs, certaines DDI pourraient descendre sous le seuil des 50 agents et voir leur existence menacée.
La future loi de décentralisation pourrait aussi avoir un impact sur ces services : dans le cadre des nouvelles conférences territoriales de l’action publique (CTAP) [4], instaurées au niveau régional pour réfléchir au meilleur exercice des compétences dans les territoires, on pourrait imaginer que la place des services de l’Etat soit revue et que certaines prérogatives soient attribuées aux collectivités.
« Les CTAP sont une chance pour les services de l’Etat, estime Serge Bossini. Il faut se poser la question des missions prioritaires de l’Etat. On peut aussi se demander s’il faut conserver les mêmes partout. »
Un Etat à la carte, en quelque sorte, avec des collectivités à la carte, dans l’esprit de l’acte III de la décentralisation. Mais l’Etat ne court-il pas le risque de ne plus être qu’un contrôleur, sans avoir ni les moyens de mettre en œuvre ses politiques, ni de poids financier ?
Inquiétude pour les sous-pref’
En 2013, 450 équivalents – temps plein sont supprimés sur le programme 307 « administration territoriale de l’Etat » de la loi de finances, qui correspond aux agents employés dans le réseau des préfectures et sous-préfectures. 450 autres suppressions sont prévues en 2014 et 600 en 2015. Le groupe de travail créé en décembre 2012, à la Datar, sur la carte des sous-préfectures, devrait rendre son rapport fin mars. Les syndicats craignent la disparition de 20 à 30 % d’entre elles, un chiffre fantaisiste selon des sources ministérielles.
Les agents de l’administration territoriale de l’Etat dans l’inquiétude
Les syndicats dénoncent le leurre du maintien des missions de l’Etat, face à la baisse annoncée des effectifs.
« Nous craignons que les évaluations des différentes politiques publiques demandées au comité interministériel de modernisation de l’action publique ne soient un moyen de valider les cinq milliards d’économies sur les finances publiques », résume Patrick Hallinger, secrétaire général de l’UGFF-CGT.
Les syndicats dans leur ensemble, après avoir accueilli avec bienveillance le changement de méthode annoncé pour la modernisation des politiques publiques, sont aujourd’hui plus sceptiques.
Ils craignent que les lettres de cadrage budgétaires arrivées la semaine dernière dans les ministères n’amènent à prendre des décisions drastiques en ce qui concerne les services déconcentrés de l’Etat, avant même la fin des évaluations.
« Il y a un décalage énorme entre la volonté d’évaluation et ce qui est en train de se passer dans les services, explique Alain Parisot, secrétaire national UNSA fonction publique. Les agents ont été très bousculés par la Réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat (Reate), la baisse des effectifs et la disparition de certaines missions comme l’ingénierie concurrentielle dans les directions départementales des territoires. Nous réclamons aujourd’hui une stabilisation ».
Si l’on en croit les prévisions de baisses d’effectifs, dans les trois ans, environ 3 000 postes devraient être supprimés sur les missions d’instruction de droit des sols et d’aide technique aux petites communes. Or ces agents travaillent souvent dans les unités territoriales des DDI, au niveau infra-départemental, et seront donc plus difficiles à reclasser.
Ils ont de plus pour une partie d’entre eux déjà dû se reconvertir au moment où l’Etat a cessé ses missions d’ingénierie concurrentielle, et se retrouvent à nouveau sur des missions menacées.
Les syndicats dénoncent surtout une méthode hypocrite, qui consiste à conserver officiellement les services de l’Atesat, tout en en « siphonnant » petit à petit les effectifs.
« Nous sommes face à un Etat qui se délite : à la moindre situation de crise, les citoyens se retournent vers l’Etat, mais il a de moins en moins de moyens d’actions. Il est de plus en plus un censeur et n’a plus les moyens d’assurer le portage des politiques publiques », explique Laurent Janvier, secrétaire général du SNIPTECT-FO.
C’est donc bien la fonction de l’Etat et l’étendue de ses missions qui est aujourd’hui en jeu, en filigrane de la MAP.
Les maires ruraux crient à la rupture d’égalité entre territoires
Vigoureusement, l’Association des maires ruraux de France dénonce la réduction des effectifs de l’Etat déconcentré, déjà sévère en 2013 et qui s’accentuera en 2014.
« Lorsque l’on nous répète, selon la nouvelle religion du moment, que l’on va faire mieux avec moins, c’est d’abord le moins que nous constatons en milieu rural », fulmine Cédric Szabo, directeur de l’AMRF.
Selon lui, le principe d’égalité républicaine n’est déjà plus respecté : « D’un territoire à l’autre, suivant les moyens mis à disposition par les départements, les prestations d’ingénierie dont peuvent disposer les communes ne sont plus les mêmes. »
L’AMRF dit avoir été « très désagréablement surprise » par les discours gouvernementaux affirmant que les moyens de l’Atesat(1) [5], devaient désormais être concentrés sur les actions « à forte valeur ajoutée ». « Ce dont les maires ont besoin, c’est tout simplement d’un service, pour rénover un bout de place ou aménager un carrefour. Ces actions ne sont pas à forte valeur ajoutée, mais elles sont indispensables », poursuit Cédric Szabo.
Les maires ruraux jugent que, en l’espèce, l’Etat fait fausse route et que la solution qu’il promeut, loin de produire des économies, se révélera au final plus coûteuse. « Les services de l’Etat mutualisaient cette ingénierie au niveau de chaque département, ce que ne pourront faire les intercos qui reprendront ces missions, observe Cédric Szabo. Quant aux marges de manœuvre de bon nombre de groupements ruraux pour développer leur capacité d’assistance aux communes, elles sont faibles. »
Pacte de confiance - Le ton est plus mesuré à l’Assemblée des communautés de France (ADCF). « Le mouvement de transfert d’une série de missions de l’Etat vers les communes et leurs groupements est entamé depuis longtemps.
Le fait de le reconnaître et de le placer au cœur du pacte de confiance et de responsabilité que l’Etat veut conclure avec les collectivités nous semble plutôt positif », analyse l’association.
« Ce qu’il faut, c’est arrêter de nous reprocher sans cesse de dépenser trop, tout en nous confiant plus ou moins ouvertement la responsabilité de missions que l’Etat n’assure plus », fait valoir Nicolas Portier, délégué général de l’ADCF.
Sur cette ligne, l’association n’est pas opposée par principe au transfert aux intercos d’une partie des missions exercées aujourd’hui par l’Etat au titre de l’Atesat, « à la condition que cette dévolution fasse partie du pacte ».
« Ce que nous ne voulons absolument pas, fait valoir un élu, c’est que l’Etat fasse encore moins d’ingénierie et encore plus de contrôle. »
CHIFFRES CLES
3 000 postes en moins sont prévus pour les missions d’instruction du droit des sols et d’Atesat (l’aide technique fournie par les services de l’Etat aux petites communes) sur les trois prochaines années, alors que les effectifs actuels sont d’environ 5 000 agents.
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